推进多年后，国土空间规划体系建设正步入出效期。
　　自然资源部日前印发《关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（以下简称“《通知》”），明确要以“多规合一”为基础，以精简审批环节、加强规范管理、提升服务水平为重点，推动“多审合一、多证合一”改革。
　　实际上，中央要求建立国土空间规划体系并监督实施以及上一轮党和国家机构改革背景下，“多审合一、多证合一”改革早在2019年即被明确提出，旨在加强规划许可和用地审批融合管理，促进国土空间治理体系和治理能力现代化。
　　多年推进下，相关改革基础不断巩固，同时也仍存在重土地轻空间、重审批轻监管等问题。因此，自然资源部此次深化相关改革部署更为细化，其中对各地国土空间总体规划编制与审批、城市更新、乡村建设以及全周期数字化管理等多方面工作推进都提出了具体要求。
　　“建立国土空间规划体系并监督实施已推进多年，现在已经到了体现相关体系业绩的时候了，因为原来国土空间规划涉及多部门的管理，现在统一归口到统一的管理体系，且经过多年推进，相关工作的底盘建设已初见成效。”中国房地产数据研究院院长陈晟向《中国经营报》记者表示，随着城市底盘上建筑体系建档等工作顺利推进，国土空间规划体系建设已有初步成效，围绕“多审合一、多证合一”等方面的改革也就可以进一步深化。
　　夯实规划基础
　　在推进国土空间规划体系建设之前，我国存在各类空间规划，包括主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划。在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面，各级各类空间规划发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题。
　　为此，早在2019年，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》就明确提出，要建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。
　　同样，以“多规合一”为基础，统筹规划、建设、管理三大环节，推动“多审合一、多证合一”也在2019年即被提出。自然资源部也曾于2019年出台《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》，提出要按照“一类事项一个部门统筹，一个阶段同类事项合并”的原则，对城乡规划许可、建设用地审批等用途管制事项进行改革。
　　自然资源部此次再次提出要深化相关改革，主要是在前期改革基础上，破解当前仍存在的相关问题，进一步提高审批效能和监管服务水平。
　　在对《通知》的解读中，自然资源部明确指出，当前规划许可、用地审批还存在事项交叉重复、衔接不够、效率不高和重土地轻空间、重审批轻监管等问题，此次政策起草主要是出于夯实规划基础、精简审批环节、加强规范管理以及提升服务水平等多方面考量。
　　对于夯实国土空间规划基础，《通知》要求各地要加快推进地方各级国土空间总体规划编制审批；同时明确下级规划要服从上级规划，总体规划要统筹和综合平衡各相关专项规划的空间需求。
　　对于详细规划的法定作用，此次《通知》再次明确，各地自然资源主管部门应及时开展详细规划编制或修编，为开发建设、开展城市更新行动、乡村建设行动，以及实施建设用地规划许可、建设工程规划许可、乡村建设规划许可等提供法定依据，与自然资源部不久前发文明确的详细规划法定依据衔接一致。
　　探索建立豁免清单
　　除夯实规划基础外，自然资源部此次还以合并、同步、豁免、承诺等方式，精简了规划用地审批许可程序。
　　合并审批环节方面，《通知》提出，位于城镇开发边界外并涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的交通、能源、水利等建设项目，地方自然资源主管部门应整合现行的规划选址论证、耕地踏勘论证、永久基本农田占用补划论证、生态保护红线不可避让论证、节地评价等事项为规划选址综合论证，防止重复论证和审查，论证报告作为建设项目用地预审与选址意见书的申报材料。
　　同步环节方面，《通知》则提出，对市政基础设施和标准厂房建设项目，在特定前提下可鼓励同步核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证以及国有建设用地划拨决定书等；同时鼓励地方探索同步发放不动产权证书，依法依规实行“交地即交证”。
　　值得注意的是，在总结地方实践经验的基础上，《通知》还对特定城市微更新项目提出要探索建立建设工程规划许可豁免清单和告知承诺制。
　　具体来看，《通知》明确，各地可在不影响周边利害关系人合法权益、不改变建筑主体结构、不破坏景观环境、保证公共安全和公共利益的前提下，对老旧小区微改造、城市公共空间服务功能提升等微更新项目，探索制定建设工程规划许可豁免清单并完善监管机制。
　　此外，《通知》还提出，各地还可区分项目类型、风险程度，按照最大限度利企便民的原则探索建设工程规划许可告知承诺制，明确提交材料的要求、承诺的具体内容以及违反承诺应承担的法律责任；申请人以书面形式作出承诺的，可由自然资源主管部门直接作出许可决定，并做好后续监管。
　　“新增土地供应下降的情况下，我们需要对存量土地进行再挖掘，主要着力方向即包括城市更新，且城市更新的相关基础工作基本都已经完成。”陈晟表示，城市更新等是对城市建设工作的重要补充，针对特定城市更新项目探索建立建设工程规划许可豁免清单，能够降低项目建设的部分束缚，在提升建设效率以及推进规划总领等方面能够起到一定积极作用。
　　“放”“管”并举
　　早在2019年初提时，“多审合一、多证合一”即作为推进“放管服”改革的一项重要任务被提出，多年推进中，相关工作都将提升服务水平、进一步利企便民作为工作重点，同时注重“放”“管”并举，持续完善监管机制。
　　此次《通知》再次提出要加强规划用地规范管理，对依据规划审批城镇用地、分类规范建设工程设计方案审查以及优化乡村建设规划许可管理等多方面规范管理都提出具体要求，并提出要推动用途管制全周期数字化管理。
　　其中，针对乡村规划管理这一薄弱环节，《通知》从许可依据、审查内容等方面提出具体要求。
　　《通知》强调，村庄规划是核发乡村建设规划许可证的依据。其中，依据依法批准的村庄规划核发乡村建设规划许可证；未编制村庄规划的，可依据县或乡镇“通则式”的国土空间规划管理规定，核发乡村建设规划许可证。
　　值得注意的是，对于在城镇开发边界内使用集体土地进行建设的，《通知》明确可依据国土空间详细规划核发建设工程规划许可证，地方性法规另有规定的，从其规定。
　　对于村民住宅等乡村建设，《通知》也明确，核发农村村民住宅类乡村建设规划许可应重点审查用地面积、四至范围、建设占用现状地类、建筑面积、建筑高度、建筑层数、相邻关系等事项；在尊重乡村地域风貌特色的前提下，鼓励各地提供农村村民住宅、污水处理设施、垃圾储运、公厕等简易项目的通用设计方案，并简化乡村建设规划许可的审批流程。
　　“完成了相关底盘建设之后，在存量土地供应方面，农村集体建设用地也是一个重要着力点。”陈晟认为，当前乡村建设规划也已纳入整体的国土空间规划建设体系，在整体规划统筹下，围绕乡村促进、可建设的农村集体建设用地使用以及乡村建设等将出现更多机会。
（文章来源：中国经营网）